在反腐并激励官员后,空气污染会改善多少?

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中国的环境污染状况令人堪忧,特别是空气污染防治任务艰巨。各地政府之所以对空气污染防治不力,同缺乏激励和政企合谋有很大关系。反腐败和绩效管理是全球公共部门改革的两项重要议程,而二者在中国能否增强政策产出仍然少有学者涉足。

中国改革开放四十年来,经济飞速发展,腐败现象也亦步亦趋。腐败究竟是经济发展的润滑剂还是阻碍因素,仍然是颇有争议的问题。

反腐败是惩戒性的,而绩效管理是奖励性的,二者奖罚结合可能会导致不同的影响。特别是在中国这样的国家,在法治不够健全的情况下,反腐败和绩效管理可能导致不同的政策结果。

反腐败和绩效管理之间的关系可能是互补的,也可能是此消彼长的。一方面,反腐败会减少政府官员的贪腐程度,有利于其更加关注如何完成政策任务。在绩效管理体制下,政府官员需要完成政策任务才能获得激励。但是,这既可以是通过合法手段而促进政策结果的实现,也可以采取弄虚作假或腐败的方式。所以反腐败也可以降低官员的腐败倾向,但也会令绩效管理难以发挥作用,因为腐败行为所带来的潜在利益可以是官员达成政策任务的重要动力。

当空气污染被作为重要的政策任务时,反腐败和绩效管理又对这一政策目标的完成程度又有怎样的影响呢?美国伊利诺伊大学芝加哥分校的梁珈琪和美利坚大学的 Laura Langbein在最近合作完成的论文中对此进行了研究。

研究人员利用中国30个省份2005-2010年的数据,研究了地方政府治理二氧化硫排放的情况。国家十一五规划要求地方政府在2006-2010年加强环境污染治理,特别是提出了二氧化硫和化学需氧量的减排目标。这一新纳入的环保指标被作为各地绩效考核的约束性指标。因此,研究人员认为2007年及此后的绩效管理更加严厉,并认为前后两个时期的绩效管理强度会不同。

相对来说,二氧化硫排放是看得见的观测指标,因此该研究重点关注该指标。二氧化硫排放量数据可能被地方政府压低,而卫星遥感数据则更为客观,不受地方政府的干扰。研究人员使用欧洲空间管理局全球排放项目的卫星监测数据,以及地方政府发布的二氧化硫排放数据,来衡量客观的排放情况。

为反映政策的产出和结果,她们区分了不同的测量指标。其中污染物处置设备是地方政府可以控制的政策产出,污染物处置支出则反映了政策努力程度,而污染物浓度指标是衡量政策结果的指标。研究人员将每个设备可以处置的能力乘以设备总数,来衡量地方政府的治污能力。与此同时,他们还用污染处置财政支出,来反映地方政府治污方面的努力程度。

而为反映反腐败状况,研究人员使用各省检察院登记的贪腐案件数量来衡量其力度:即审查的贪腐案件越多,说明反腐败的力度越大。当然,这是在十八大以来大力反腐之前的状况,即案件查处数量可以反映各地反腐败的努力程度。

此外,研究人员还考虑了地方官员治理空气污染的激励因素。首先,研究人员使用省委书记和省长在下一次党代会一次会议的年龄同65岁退休年龄的差值,作为衡量其晋升激励的指标,因为越接近退休年龄的官员获得升迁的概率越低。其次,如果省领导同时兼任政治局委员,那么则认为其同中央更有可能保持一致。最后,以各省过去四届进入中央政治局委员的总人数,来衡量该省领导的晋升潜力。

在控制了可能影响空气污染的其他因素以后,研究显示绩效管理的作用更加凸显,而反腐败的影响甚微。反腐败和绩效管理都明显提高了地方政府的治污能力(污染物处置设备),而绩效管理还提高了污染治理的努力程度(污染物处置支出)。这说明反腐败和绩效管理都使地方政府更加注重空气污染治理,其中绩效管理的作用更明显。

值得注意的是,绩效管理的确降低了官方发布的二氧化硫排放量,但是反腐败和绩效管理都未能有效减少基于卫星遥感数据的二氧化硫排放量。与此同时,绩效管理的引入也弱化了反腐败对污染防治的正面作用,说明二者有一定的替代效应。

该研究还发现,官员激励的确发挥一定作用。省领导的年龄越大,越不会增加在空气污染处置方面的设备和投入。省领导兼任政治局委员,则更愿意减少空气污染,以同中央政策保持一致。

这项研究表明,绩效管理会提高地方政府防治空气污染的意愿,但是只对官方考核的指标有效,而对其无法操控的客观指标没有明显影响。反腐败对空气污染防治的影响不大,而且绩效管理的引入会进一步削弱其作用。这意味着我们不应对这两个备受瞩目的工具抱有过高的期望,它们不是万灵药,且二者之间可能还存在竞争和替代关系。

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参考文献

  • Liang, Jiaqi, and Laura Langbein. 2018. “Linking Anticorruption Threats, Performance Pay, Administrative Outputs, and Policy Outcomes in China.” Public Administration. doi: doi:10.1111/padm.12562.

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